Turgut Tan

Son günlerde, İstanbul’daki iki Boğaziçi köprüsü (15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet) ile yedi otoyolun özelleştirilmesi (işletme hakkı devri) üzerine yapılan tartışmalar, 1980’lerin başında Anavatan Partisi Genel Başkanı merhum Turgut Özal ile Halkçı Parti Genel Başkanı merhum Necdet Calp arasında yaşanan Boğaziçi Köprüsü tartışmalarını akıllara getiriyor. O dönemde, bazı altyapı tesislerinin gelirine ortak olmayı amaçlayan “gelir ortaklığı senedi” tartışmaları, günümüzde köprü ve otoyolların işletme hakkı devri yoluyla özelleştirilmesi konularında yeniden gündeme geliyor.

İstanbul Boğazı’ndaki iki köprü ile yedi otoyolun işletme hakkı devri ile özelleştirilmesinin gerekçeleri, ilgili bakan tarafından, bakım masraflarının (on yılda bir hafif, 20 yılda bir ağır bakım) devlet bütçesine getirdiği yükler olarak açıklanıyor. İşletme hakkı verilerek bu masrafların özel sektöre devredilmesi ve bunun üzerinden gelir elde edilmesi hedefleniyor. Ancak, işletme hakkını devralacak özel teşebbüsün kazancı ne olacak? Hem bakım ve onarım maliyetlerini karşılayacak hem de idarenin beklediği geliri sağlayacak bir işletme, aynı zamanda kendi karını da elde etmek zorunda kalacak. Tüm bu faktörlerin birleşimi, geçiş ücretleri üzerinden vatandaşa yansıyacak bir maliyet oluşturacak.

2012 yılında benzer bir girişim gerçekleştiğinde, iki köprü için 25 yıllık işletme süresi karşılığında önerilen 5 milyar 700 milyon dolar, dönemin Başbakanı tarafından “vatana ihanet” olarak değerlendirilmiş ve proje iptal edilmişti.

1984 tarihli ve 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun’un gerekçesinde, kamu altyapı yatırımlarının hızlandırılması hedeflenmiş ve gelir ortaklığı senedi, hisse senedi gibi araçlarla yeni yatırımlar için finansman sağlanması öngörülmüştü. 1985-1991 yılları arasında bu uygulamadan 1 milyar 630 milyon TL, 366 milyon ABD Doları ve 104 milyon Alman Markı gibi önemli gelirler elde edildiği belirtiliyor. 2983 sayılı yasa kapsamında, 1984-2004 yılları arasında 13’ü liman olmak üzere toplam 19 tesisin işletme hakkı devredilmişti. Limanlardaki devir süreleri 30 yıl, marinalarda 49 yıl, termik santrallarda ise 20 yıl olarak belirlenmişti.

Anayasa Mahkemesi’nin 2983 sayılı Yasa’nın iptali konusunda verdiği karar, köprü ve otoyollardan alınan geçiş ücretlerinin niteliği hakkında önemli bilgiler sunuyor. Mahkeme, bu ücretlerin bakım, idame ve yeni yatırımlar için belirlenen bir fiyat olduğunu kaydediyor. Eğer fiyat sadece bu amaçlarla belirlenirse, gelir ortaklığı senedi sahiplerinin hangi gelirin ortağı olduğu sorusu gündeme geliyor.

Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliği’nin “Fiyat ve Tarifeler” başlıklı bölümünde, gelir ortaklığı senedi ihraç edilen altyapı tesislerinin mal ve hizmetlerine ait fiyatların, istikrarlı ve güvenilir gelir sağlama ilkesiyle belirleneceği ifade ediliyor. Geçmişte yapılan ilanlarda, gelir ortaklığı senedi sahiplerine enflasyonun üzerinde sürekli gelir sağlanacağı vaadi de bulunmaktaydı. Örneğin, Keban Barajı gelir ortaklığı senetleri için yapılan ilanlarda, elektrik enerjisi fiyatlarındaki artışa paralel olarak senetlerin paylarının da artacağı belirtilmişti. Boğaziçi Köprüsü gelir ortaklığı senetlerinin satışından sonra geçiş ücretlerinin arttığı da biliniyor.

İşletme hakkı devri, 2983 sayılı Yasa’da olduğu gibi, 4046 sayılı Yasa’da da özelleştirme yöntemleri arasında yer alıyor. Bu yasa uyarınca, işletme hakkının devri, kuruluşların mal ve hizmet üretim birimlerinin bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilme hakkının verilmesi olarak tanımlanıyor. 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanun’u ise, 2014 yılında yapılan değişiklikle, otoyolların işletme haklarının özel hukuk sözleşmesi olarak nitelendirileceğini belirtiyor.

Uygulamada, 4046 sayılı Yasa çerçevesinde yapılan işletme hakkı devir sözleşmelerinin hukuki niteliği konusunda belirsizlikler yaşanmaktadır. 4046 sayılı Yasa’nın 15. maddesinde, kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi başlığı altında, tekel niteliğindeki mal ve hizmetlerin imtiyaz olarak kabul edileceği belirtiliyor. Ancak, Danıştay, havaalanlarının işletilmesinin tekel niteliğinde bir kamu hizmeti olduğunu belirterek, bu işin yalnızca bir imtiyaz sözleşmesi ile yapılabileceğine karar vermiştir.

Ancak, siyasal iktidar, yap-işlet-devret, yap-kirala-devret ve işletme hakkı devri yöntemlerinin uygulanmasında idare hukukunun dışlanmasını istemektedir. 1999 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile, hangi kamu hizmetlerinin özel hukuk sözleşmeleri ile yaptırılabileceği kanunla belirlenir hükmü getirilmiştir.

6001 sayılı Yasa’da karayolları ile ilgili açık hüküm olmamış olsaydı, 4046 sayılı Yasa’nın 15. maddesi gereği imtiyaz sözleşmesi olarak kabul edilecekti. 1999 Anayasa değişiklikleri sırasında, imtiyaz sözleşmelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda tahkim yoluna gidilebileceği hükmü de eklenmiştir. Bu durum, yabancı yatırımcıların taleplerini anlamak açısından dikkate değerdir. Ancak, siyasal iktidarın idare hukuku uygulamasını dışlayan tutumu sorgulanmalıdır.

İşletme hakkının devredilmesi düşünülen köprülerin 2025 yılı için net karlarının, 15 Temmuz Şehitler Köprüsü’nde 3 milyar 378 milyon TL ve Fatih Sultan Mehmet Köprüsü’nde 7 milyar 273 milyon TL olacağı öngörülmektedir. Bu tartışmalar, yüksek kar gelirlerinden vazgeçmeyi ve işletme hakkı devri sonrası araç geçiş ücretlerindeki artışları içermektedir. Yapılan hesaplamalara göre, bu otoyollarda geçiş ücretlerinde %300 oranında bir artış beklenmektedir. İşletme hakkını devralacak özel teşebbüse en az enflasyon oranında bir gelir garantisi verilmesi söz konusu olacaktır. Eğer geçiş ücretlerinde aşırı bir artış olursa, YİD uygulamalarında olduğu gibi, geçiş ücretinin sözleşmedeki belirlenen tutardan düşük tutulması ve farkın “katkı payı” adı altında idare tarafından karşılanması gerekliliği doğabilir. Bu devrin başka olumsuz sonuçları da olabilir; 1984-2004 yılları arasında devredilen 19 tesisin çalışan sayısının 1329’dan 1020’ye düştüğü gözlemlenmiştir.

Kısaca, işletme hakkı devri bir özelleştirme yöntemidir. Köprü ve otoyolların işletilmesi kamu hizmetidir ve bu hizmetin asli sahibi ve sorumlusu kamu idaresidir. İşletme hakkının devrinde esas amaç, elde edilecek gelir değil, kamu hizmetinin ilkelerine uygun ve daha iyi bir şekilde yürütülmesini sağlamaktır.

[1] Ulaştırma ve Altyapı Bakanının açıklamaları. Karar Gazetesi, 14/3/2026

[2] Cumhuriyet Gazetesi, 05.02.2026.

[3] S